检察官遴选制度的考察与完善
│阮志勇* 沈红波**
司法公正是一国法治建设永恒的价值追求。司法公正的实现,离不开能够产生优秀检察官的制度土壤——检察官遴选制度。本轮司法体制改革中,法官、检察官遴选制度被正式纳入改革的整体框架中。随着检察人员分类管理和司法责任制改革的逐步落实,各地陆续初步建立了以法官、检察官遴选委员会为重要特征的遴选制度。检察官遴选制度是建立公正、高效检察制度的基础,其通过提高进入检察官队伍的入门资格条件和标准,精心挑选出那些不仅具有较高的职业素能,而且具备深厚的法律素养、理论基础的人员,这对检察官职业化的形成意义重大。
一、我国检察官遴选制度运行现状分析(略)
二、境外检察官遴选制度考察
从境外司法制度来看,各国或地区对遴选检察官高度重视。各国或地区基于各自法律文化传统的差异,遴选制度不尽相同,但又有共同之处。
在德国,法律院校致力于培养标准化的法律工作者。经过一定年限的大学学习之后,如果相关人员要从事司法工作,须通过所属州的两次考试。候选人通过第一次考试后,就可以进入培训阶段,进行为期两年的实践性专业培训,培训需要在民事法院、检察官办公室、律师事务所、行政机关等多个地方进行。经过培训后便是复试,包括笔试和一次口试。只有通过第二次复试后,才可以申请司法官资格。①德国联邦检察官和州检察官分别由联邦和州任命。其中,州检察官的任命由各州高级检察院检察长提名,由该州司法部长任命。②
在日本,法官、检察官和律师被称为“法曹”,三类主体适用统一的选任标准。在2011年之前,日本传统的遴选考试制度包括三次考试,其中通过第二次考试将被任命为司法研修员,司法研修员在司法研修所经过两年研习后参加第三次考试,如果通过该次考试,则可取得见习司法官资格。见习司法官只有在累积了丰富经验之后(一般至少10年时间),才能被正式任命为检察官。③一般的检察官由法务省法务大臣任命,而总检察长、副总检察长以及日本高等检察厅的检察长,则由内阁任命并须报天皇批准。④随着时间的推移,日本也对检察官遴选制度进行了多次改革,目前的检察官遴选制度反映了日本战后第三次司法改革的情况,其显著变化是提高了报考人员的考试资格条件。
在英国,检察官任职的前提条件是应具有律师资格。检察官按职级高低分为六等,其中低层级的检察官包括皇家检察官和助理检察官。但是,即使想成为皇家检察官或助理检察官也必须具备7年以上律师工作经验;至于总检察长、副总检察长或地区检察长,其要求则更高,他们是从具有10年以上工作阅历的专门律师或法庭外律师中选任出来的。⑤
境外成熟的检察官遴选制度带来的启示有以下方面:一是确立了完善的遴选程序。选拔符合要求的检察官须以一定的程序作为保障,为此不少国家都建立了较为完善的遴选程序,从一名申请者或候选人到最后正式成为一名检察官,往往要持续数年,其间经历多次考试、多次筛选。二是明确了高标准的遴选资格。具有法学学位一般是基本的学历要求,同时还要求具备司法实践工作经验,并对个人工作能力、司法和逻辑判断能力、社交能力、公平正义感、道德品行等方面有一定的要求。三是注重遴选培训。无论是英美法系国家和地区,还是大陆法系国家和地区,都很注重培训工作,而且培训一般穿插于遴选过程中。培训既包括理论学习,也包括实践锻炼。培训时间持续较长,一般长达数年之久。四是确保遴选机构的中立性。遴选机构保持中立是为了防止检察官选任过程中受到其他机关、团体或个人的不当干预和影响。五是任命的权威性与统一性。检察官通常由中央机构或权威人士统一任命,任命主体的层级都很高,从而也彰显出检察官的崇高地位。
三、我国检察官遴选制度的发展与完善
(一)明确遴选程序
关于初任检察官遴选程序:一是检察官遴选委员会根据检察官缺额的实际情况向社会发布遴选公告。目前,检察官的初任遴选考试,实际上包括公务员考试和法律职业资格考试两个部分,只有通过这两个考试才符合报名资格要求。笔者认为,法律职业资格考试不仅基本涵盖了公务员考试所要考察的各项能力要素,而且突出强调了应试者的法律职业素养。为了加强法律职业资格考试与检察官初任遴选的衔接,应以通过法律职业资格考试作为初任遴选的报名条件,实现遴选范围的多元化。⑥二是检察官遴选委员会对报名资格进行审查。审查内容包括年龄情况、学历情况、接受培训情况、法律工作经历与年限情况、遵纪守法情况等。三是检察官遴选委员会组织考试。笔试合格者,由检察官遴选委员会按照遴选检察官职位一定的比例组织面试。遴选委员会根据笔试、面试成绩确定遴选检察官人选并组织考察、体检、公示,进行统一分配。四是检察官遴选委员会根据民主评议、组织考核等程序,择优提出合适人选,按法定程序将其任命为基层检察院初任检察官。五是建立初任遴选公示制度。在任命检察官之前,应在本省市县三级主要媒体上公布拟任职人员的年龄、学历、法律工作年限、通过法律职业资格考试时间及照片等基本情况,接受社会监督。
(二)逐步建立遴选检察官由中央统一任命机制
检察官是国家的检察官,不是地方的检察官。检察官代表的是国家利益,不是地方利益。为防止地方通过对检察官的任命而干涉检察机关办案,采用任命制的国家几乎毫无例外地把检察官的任命权集中在中央。⑦我国检察官的产生方式和大多数国家一样属于任命制而非选举制。人大任命属于一种形式任命,而不是实质考核考察,实质考核考察是按照前期复杂的遴选程序来操作。今后,可逐步实行各省统一遴选后,再报全国人大常委会统一任命的机制,增强检察官的身份认同,强化检察官职业的神圣感和使命感,从而确保检察官更好地依法独立公正行使检察权,同时有利于检察官在不同地区之间的流动。
(三)建立上下之间、同级别地区之间流动通畅的检察官流动机制
检察官在地区间流动是正常的,也是公正司法的需要。应鼓励检察官在地区间流动,建立同级别检察院检察官之间、上级检察院检察官到下级检察院流动机制,特别是应建立发达地区检察官到欠发达地区工作的流动机制。关于因工作流动产生的身份问题,至少应明确检察官在同级别检察院之间流动、上级检察院检察官到下级检察院流动应认可其检察官身份,无需重新参加遴选程序。
(四)完善检察官遴选的考核机制
一是建立遴选与培训挂钩机制。遴选不应是一锤定音的一次考试,而是一个有志从事检察工作的人,从不合格到合格的成长过程。相反,如果把遴选作为一次考核,遴选过程易受到人为因素的干扰,随之其公正性会受到质疑。因此,有必要将遴选与培训挂钩,在经历数年时间的培训后进行考核,考核结果折合为一定比例的分数记入遴选总成绩。二是完善检察官遴选委员会的考核机制。检察官遴选委员会强调专业审查,是从专业角度提出检察官的合适人选。检察官遴选委员会的考核方式,除了面试之外,还应探索其他方式,多角度考察候选检察官的素能。
(五)完善遴选培训机制
针对我国当前遴选培训不足的问题,有必要借鉴大陆法系国家的普遍做法,把具备遴选培训经历作为检察官任职资格的必备条件。有意从事检察官职业的申请者,可以报考国家检察官学院,经考试录取后应接受专门的职业培训。培训工作具体由国家检察官学院和各地检察官分院承担,培训时间应不低于两年。
*湖北省人民检察院刑事审判监督处副处长;
**湖北省人民检察院法律政策研究室四级高级检察官。
①参见关毅:《法官遴选制度比较(上)》,载《法律适用》2002年第4期。
②参见李游、吕安青著:《走向理性的司法》,中国政法大学出版社2001年版,第269页。
③参见季卫东著:《法律秩序的建构》,中国政法大学出版社2000年版,第210—213页。
④参见张智辉、杨诚著:《检察官作用与准则比较研究》,中国检察出版社2002年版,第405页。
⑤参见郭成伟、宋英辉著:《当代司法体制研究》,中国政法大学出版社2002年版,第266页。
⑥参见马楠:《试论检察官遴选制度的建构与完善》,载《人民检察》2015年第14期。
⑦参见王守安、陈文兴:《国(境)外检察官遴选制度可资借鉴》,载2015年11月17日《检察日报》第3版。
(摘自《人民检察》2018年第16期)
