随着食品安全公益诉讼办案的常态化,惩罚性赔偿的司法适用呈现规模化趋势。但是,赔偿金体量的持续增长与管理机制的相对滞后形成突出矛盾,实践中普遍存在食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金长期滞留监管账户、使用方向不明、公众监督缺位等现象,既影响公益修复实效,亦削弱司法公信力。

一、食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金管理使用的现实困境

一是法律性质认知分歧。实务中,大家对惩罚性赔偿金的法律属性认识不一,部分观点强调其惩戒违法功能,主张参照行政罚没资金的管理模式;另有意见突出其公益补偿性质,要求建立独立于财政体系的运行机制;折中立场则认为其兼具惩罚与修复双重属性。惩罚性赔偿金的法律属性界定不清导致管理路径严重混乱,实践中既有将其纳入财政非税收入体系的做法,也有委托社会组织对其进行管理的尝试,均因缺乏明确法律依据而面临合规性质疑。法律属性认知的分歧不仅造成管理标准不一,更阻碍了资金效用的发挥,亟须通过立法予以厘清。

二是管理体系尚未健全。现行管理机制存在系统性缺陷,保管机构权责错位问题突出,资金长期滞留案件执行账户,保管主体既无管理权限亦无履职能动性;财政管理模式导致专项资金异化,纳入国库管理后脱离建立检察公益诉讼制度的初衷,资金难以回流到食品安全领域;委托第三方管理机制存在失范风险,面临法律授权缺失、专业能力不足、监督机制薄弱三重困境。这些结构性缺陷致使惩罚性赔偿金长期处于“无人敢管、无处可用”的僵局,阻碍了公益修复目标的实现。

三是使用规则严重缺失。资金使用环节存在三重制度空白,即使用范围缺乏法定边界,对是否可用于支持个体维权、风险监测等拓展性用途存在持续争议;审批流程缺乏规范依据,资金动用常需多部门协商,职责不清导致程序空转;监督机制保障严重不足,资金收支未建立强制公示制度,社会监督完全缺位。这种规则真空不仅造成大量资金沉淀闲置,更引发公众对公益诉讼实效的质疑,削弱司法公信力。

四是责任协调机制空白。当被执行人财产不足时,三类责任清偿冲突凸显结构性矛盾。消费者个体损害赔偿诉求体现民生权益保障需求,公益诉讼惩罚性赔偿主张关乎公共利益修复,行政执法罚没款项追缴涉及政府监管权威。由于缺乏法定清偿顺位规则,执行程序常陷入僵局:既可能导致受损消费者无法及时获偿,也可能致使公益修复资金落空。这种制度空白不仅影响个案公正,更阻碍食品安全治理体系的协同运行,亟待建立层次分明的责任实现梯次。

二、制度完善的系统路径

一是明确法律定性与管理原则。建议通过专项立法明确惩罚性赔偿金的“食品安全公益修复基金”属性,严格区别于行政罚没资金,禁止将其纳入财政一般预算。在此基础上构建三项核心管理原则:专款专用原则,要求资金限用于食品安全公共治理领域,涵盖风险监测、损害修复、能力建设等核心方向;检察监督原则,赋予检察机关全流程监管权,从资金归集、预算编制到项目验收实施穿透式监督;阳光运行原则,强制要求建立年度审计、支出公示、公众质询三重公开机制。三项原则形成立法定性、用途锁定、监督闭环的有机整体,为资金管理奠定法治基石。

二是构建分层管理模式。可以建立“省级统筹托管+多元协同监督”的双层管理架构:在操作层实行省级专户集中管理,由省级消费者权益保护组织等法定公益机构开设专用账户,通过省级统筹破解基层管理碎片化难题,确保资金管理的专业性与延续性;在监督层组建跨部门监督委员会,由检察机关牵头,联合审判机关、市场监管部门、审计机构及专家代表,运用区块链技术建立资金流转实时追踪系统,对重大支出实行“一案一议”集体决策机制。该模式既能保障管理效能,又能通过分权制衡防范运行风险。

三是细化使用规范体系。聚焦资金使用全链条开展规范化建设,使用维度要明确五大方向:生态环境修复治理、区域性风险监测防控、监管执法能力提升、消费者维权援助、全民科普教育,形成从源头治理到终端防控的闭环支持体系。审批机制要建立“三阶过滤”流程:申报主体提交项目计划书后,由独立第三方评估机构进行专业可行性论证,监督委员会依据评估结果进行终审决策,对重大事项引入听证程序。可以同步设立食品安全突发事件应急拨款通道,确保紧急状态下24小时内资金到位。通过标准化流程设计,可以实现公益投入精准化、高效化。

四是健全协调保障机制。要构建责任实现与公众监督的保障网络。清偿顺位规则要确立“消费者个体损害补偿→惩罚性赔偿→行政罚款”的梯次清偿序列,当被执行人财产不足时自动激活顺位分配程序。要监督公示体系实施全周期透明化管理:案件裁判文书载明资金托管主体及查询方式;年度使用计划提前30日公示并征集公众意见;季度收支明细及年度审计报告在省级检察院官网专栏发布。要探索建立公益诉讼手机应用,开通资金使用效果在线评价通道,形成“专业监督+社会监督”的双重制约机制。

惩罚性赔偿金管理使用机制建设,是检察公益诉讼制度从裁判中心走向效果中心的关键跃升。检察机关作为公共利益的守护者,应当协同立法机关完善制度设计,与行政部门健全协作机制,引导社会力量参与监督治理,使每一分赔偿金都转化为守护人民群众餐桌安全的坚实屏障,最终实现“惩治违法者—补偿公共利益—预防再发生”的法治闭环。

(作者单位:贵州省纳雍县人民检察院)