从社会治理检察建议到全国政协提案

上海虹口：紧盯企业“恶意注销”问题，依法能动履职

今年全国政协十四届二次会议期间，九三学社中央委员会提交了一项“关于完善市场主体简易注销程序 优化诚信法治营商环境”的提案，这项提案由上海市虹口区检察院社会治理检察建议转化而来，凝结着该院推进企业“恶意注销”诉源治理工作的经验。

企业“恶意注销”逃避债务

2021年5月底，有劳动者通过12345等渠道陆续反映虹口区某餐饮公司存在拖欠工资的情况。虹口区人社部门接到线索后对该餐饮公司开展立案调查，发现公司门店已因经营不善关闭，但三位股东仍拖欠21名员工工资共11万余元。

人社部门依规责令该餐饮公司补发拖欠的劳动者工资。但半年多过去了，该餐饮公司既没有提出行政复议，拖欠的工资也迟迟未付。2022年3月，人社部门决定向法院申请强制执行时才发现，这家餐饮公司早已登记注销，且注销的时间就在人社部门作出行政处理决定的前一天。企业注销意味着无法进入执行程序，此前的相关行政处理决定也因行政相对人灭失而被迫撤销。

问题如何解决？人社部门依托虹口区委全面依法治区委员会行政检察协调小组平台，与区检察院联系，会商执法难题。虹口区检察院受理监督线索后，派检察官走访行政监管部门、约谈股东了解该公司运营情况、注销过程，最终确认公司明知尚有员工工资未足额偿付且已被劳动监察部门立案调查的情况下，仍出具虚假《注销清算报告》申请办理注销登记，存在“恶意注销”情况。

随后，该院督促人社部门重新作出行政处理决定。其中一名股东因拒不履行，涉嫌“拒不支付劳动报酬罪”被移送公安机关。

2023年4月，经行政机关、公安机关、检察机关和法院多方共同协力，三名股东均认识到自己的错误，结清应支付的员工工资。

打破信息壁垒，开展诉源治理

办案同时，检察官开展类案检索和调研发现，“放管服”改革背景下，企业设立、变更、注销登记等日益便捷快速。市场主体恶意注销情况较为多发，涉及问题复杂多样，但根本原因在于基层行政机关之间存在信息壁垒。部分企业通过恶意注销，逃避债务、行政处罚、司法判决执行的行为，造成行政监管处罚难、法院审判执行难等问题，损害了国家利益与其他市场主体合法权益，扰乱市场经济秩序，与“放管服”改革的价值理念背道而驰。

为从源头开展企业“恶意注销”治理，虹口区检察院先后向相关行政部门制发检察建议，建议其依法履行监管职责，加强对市场主体资格的调查核实，并探索建立信息共享机制，加强行政机关间信息共享、数据互通和工作衔接，打破信息壁垒。

为切实完善涉劳动纠纷领域案件检行协作机制，构建企业注销信息共享机制和数据平台，2023年2月，该院牵头区人社部门、市场监管部门会签《关于建立涉劳动纠纷案件行政监管与行政检察工作衔接机制的意见（试行）》，率先探索在区劳动保障监察部门与市场登记部门之间畅通信息互通渠道。

同年9月，虹口区检察院又以点带面，依托区委全面依法治区委员会行政检察协调小组，形成上海市首个基层《关于加强市场主体行政执法司法信息互通和衔接配合机制的意见（试行）》，通过“检察+行政”同向发力，营造诚实守信的市场秩序。

同时，该院发挥技术创新实验室团队人才优势，自主探索设计“企业恶意注销民事行政检察监督模型”，通过对涉企案件数据进行对比碰撞，发现在民事执行、行政非诉执行、行政执法案件中可能存在的企业恶意注销行为。

该模型荣获上海市检察机关大数据赋能法律监督模型优秀奖，目前该院通过该模型发现监督线索8件，制发检察建议8份。

该院还将开展的一系列诉源治理工作梳理成《关于基层“放管服”背景下规制企业恶意“注销换壳”行为的法治观察建议》，针对钻空子扰乱市场经济秩序、损害国有资产的行为，建议从完善法律制度、信息互通、检察监督等角度加强研究应对。该建议获评上海市委依法治市“2023年度十大市级优秀基层法治观察建议”。

2024年2月18日，上海发布的7.0版《持续打造国际一流营商环境行动方案》提到，探索推动企业登记信息变更后在有关部门业务系统中自动更新。

3月21日，上海市检察队伍建设大会公布“2023年度上海检察机关创新成果清单”，虹口区检察院“构建涉市场主体行政执法司法信息互通和衔接配合机制护航法治化营商环境项目”入选。

总结调研，提出立法建议

虹口检察院副检察长杨建锋敏锐感觉到，利用“承诺制”恶意注销企业的现象不仅在上海，在全国范围内都具有一定的典型性。尽管虹口已作出探索，但如何从全国层面更好诉源治理，他认为值得进一步研究。

杨建锋带领团队深入走访调研，利用其九三学社上海市委会社法委主任的身份参与九三学社上海市委会2023年参政议政课题，形成调研报告。

调研发现，当前，在防范和规制企业恶意注销登记问题治理中存在以下问题：“信息壁垒”导致难以及时甄别和制止恶意注销行为、对“恶意注销的企业”所涉案件的处理方式迥异影响行政司法公信力、相关法律规范不足导致追责处置难、防范规制企业恶意注销的治理合力尚未形成。

2024年初，适逢全国政协正为筹备两会广泛征集提案，调研报告最终转化为《关于完善市场主体简易注销程序优化诚信法治营商环境的提案》被筛选提交到九三学社中央委员会，作为九三学社界别提案，递交全国政协二次会议。

提案建议加强立法，细化规制企业恶意注销的法律规定。“鼓励地方先行立法探索，进一步明确企业恶意注销相关概念内涵和判断标准，严格相关责任主体的法律责任。”杨建锋说，可以在总结地方经验的基础上制定国家层面法律规范。

提案同时建议，以数字技术加快推进行政司法信息共享，构建企业恶意注销全流程防范机制，形成联动统一的企业恶意注销执法司法处置机制，多管齐下，堵塞恶意注销漏洞。

“这是一次检察一体融合贯通履职的生动实践，也是贯彻全过程人民民主的纪实。”杨建锋说。

（本报通讯员王晓阳）