非法开采海砂问题日益猖獗，严重损害海洋生态环境资源。海南检察机关通过深入调查后发现，海洋行政执法部门往往忽视对非法开采船舶“船主”的非法共同采砂行为的调查和处理，“船主”通过租船合同逃避法律责任以及违法成本低，是非法开采海砂屡禁不止的助因之一。

新闻发布会现场

11月20日上午，海南省检察院召开新闻发布会，公布了该省检察机关集中办理的一批非法开采海砂公益诉讼典型案例。在这批案件办理中，检察机关增加追究了以往容易被行政机关忽视的“船主”的共同侵权责任，使参与共同盗采的行为人都受到了法律责任追究，实现了“违法必追究”；通过追究非法开采海砂的海洋生态损害赔偿责任，体现了“损害必赔偿”，彰显了检察公益诉讼的独特作用。

发现问题  挖掘成案

2017年12月至2018年11月，东方市海洋行政执法部门连续查处4起非法开采海砂案件，涉案船舶登记所有人均为同一家船务公司。执法部门总以同样的处罚了事：责令停止海砂开采，罚款，现场查获的海砂倒回海里——只处罚现场抓获的非法采砂老板，未处罚涉案船舶背后的船务公司。

由于执法部门的打击存在明显“局限”，致使该船务公司一而再、再而三地“故技重施”。2019年初，东方市检察院与当地海监、海警部门座谈时了解到此类情况，当即意识到问题的严重性。

决不能让违法“船主”逍遥法外，听之任之。为充分发挥公益诉讼检察工作在守护海洋、打击非法开采海砂中的独特作用，东方市检察院立刻对东方市2018年以来的27件非法开采海砂行政执法案件展开调查分析。相关情况上报省检察院后，省检察院党组书记、检察长路志强高度重视，并决定尽快在全省检察机关集中起诉一批非法开采海砂并将船主也列为被告的民事公益诉讼案件。根据省检察院部署，省检察院第二分院对东方市、乐东县两地2018年来非法开采海砂行政执法案件卷宗进行全面排查，梳理出38条有价值的公益诉讼案件线索，并最终将情节恶劣的9件案件进行立案审查。

分清情形   认定事实

增加追究 “船主”的共同侵权责任，需要把好事实关和证据关。在上起案件中，该船务公司的船舶4次参与非法开采海砂被查，都逃脱海洋行政执法部门的处罚。但经检察机关调查，虽然船舶系采砂老板承租，但实施采砂的船舶违法改造加装了自吸式采砂设备；船员为“船主”雇佣但直接参与实施了采砂行为；船舶被不同承租人承租但多次盗采海砂；“船主”委托的船舶管理人参与处理采砂行政处罚事宜等等。这些证据和事实，能够认定船舶所有人参与非法共同采砂，且对非法采砂具有明显过错。2019年11月，海南省检察院第二分院向海口海事法院起诉，要求该船务公司及船舶的实际所有人连带承担非法采砂造成的海洋生态环境损害赔偿责任，最终船舶的实际所有人主动申请调解并支付了检察机关起诉请求的所有费用。

省检察院副检察长李顺华作海南省检察机关非法开采海砂公益诉讼典型案例发布说明

省检察院副检察长李顺华在发布会上介绍，在这批案件的办理过程中，海南省检察机关以“船主”实际参与采砂为调查重点，通过深入调查，厘清了“船主”参与非法开采海砂的几种主要情形：一是表面上看采砂老板是租船采砂，但“船主”实际参与实施抽砂行为；二是“船主”与采砂老板通过协议明确约定，合伙、合作采砂分成；三是盗采海砂表现为采砂、过驳、运输、销售紧密或半紧密型的一条龙分工合作作业，接收海砂过驳的大船“船主”虽然不参与直接采砂但实际是整个非法开采海砂链条中的共同采砂人；四是“船主”同时也是采砂老板，采砂老板用自己所有或经营的船舶实施采砂行为。

“当前非法开采海砂表现为紧密或半紧密型的分工协作或采砂、运输、销售一条龙的组织化作业，‘船主’是其中不可或缺的关键一环。无论是对直接抽采海砂的采砂船，还是对仅装载运输盗采海砂的过驳船，均不能简单将‘船主’作为单纯的运输主体对待，租船合同不能掩盖‘船主’实际参与采砂的客观事实。”李顺华说。

多措并举    破解难题

办理非法开采海砂案件没有先例可参照，面临发现线索难、调查取证难、鉴定评估难、实质保护难等诸多难题。对此，海南检察机关实行了“三级检察院联合办案”的工作机制，省检察院在案件大的方向上定目标、提要求、作指导，分院作为办案主体，基层院协作配合。初期调查，分院指挥基层院，发挥基层院靠近具体执法部门优势，在调查取证上发挥了积极作用。诉前和审查阶段，省院指挥分院，在事实认定、法律适用、鉴定评估等重要环节，与分院承办检察官协商确定重要事项，确保事实清楚、证据充分、法律依据明确。在诉讼和开庭阶段，分院承办检察官的起诉书、庭审材料都报经省院审查通过，确保诉讼请求得到支持。

省检察院第八检察部主任刘本荣主持新闻发布会

针对海洋生态环境资源损害鉴定难度大且鉴定费用高等现实问题，海南省检察机关探索了“专家分散评估+集体论证”的方式。在办理案件过程中，委托相关专家对案件涉及的海洋生态环境损害情况进行评估，在专家分别提出书面评估意见基础上召开专家分析论证会，参照相关鉴定报告、环评报告等确定案件涉及的海洋生态环境损害造成的损失及修复费用。

此外，海南检察机关还积极通过报告省委、向有关单位发出检察建议等方式，指出当前行政执法和治理层面一些值得重视的问题，延伸办案效果，助推“顽疾”治理。

李顺华指出，非法开采海砂行为严重损害海洋生态环境、海洋生态系统和地质环境，造成国家矿产资源受损，依法全面打击非法开采海砂刻不容缓。检察机关作为公共利益的代表，将继续坚定履行宪法和法律赋予的神圣使命，充分发挥公益诉讼检察职能作用，进一步加强与行政机关的沟通协作，严厉打击非法开采海砂行为，真正做到“违法必追究”“处罚必严格”“损害必赔偿”，守护海南碧海蓝天，维护国家和社会公共利益，为海南自贸港建设贡献公益诉讼检察力量。

据了解，海南检察机关自2017年7月1日公益诉讼工作全面铺开以来，始终紧盯海洋环境资源保护突出问题。2019年2月，最高检部署“守护海洋”检察公益诉讼专项活动，海南检察机关以此为抓手，充分发挥公益诉讼职能，办理了一批保护海洋生态环境资源的典型案件。专项活动期间，共立案136件，发出检察建议106件，提起公益诉讼16件；清理近岸固体废物、垃圾和海洋油污93.5吨，封堵排污口10个，治理近海及海洋污染面积约116.8万平方米，追偿生态环境修复费用1200余万元。