自探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来,经过全国人大常委会的授权试点和对行政诉讼法相关条款的修改,检察机关提起行政公益诉讼不仅具备一定的实践经验,而且有了明确的法律依据。不论从试点探索还是现行法律规定来看,诉前程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序和必经程序。作为一项重要的制度创新,诉前程序并非横空出世,它具备一定的理论基础和学理支撑,主要包括法律监督论、行政自制论、司法谦抑论等。
法律监督理论。我国宪法、检察院组织法和三大诉讼法将检察机关定位为法律监督机关。法律监督的本质即是维护国家利益和人民利益,而人民利益又是社会公共利益的核心,因此,检察机关维护国家利益和社会公共利益既是保障宪法实施、维护宪法权威的必然要求,也是履行法律监督职责的内涵所在。检察机关的法律监督职责不仅体现在提起诉讼中,更体现于诉前程序中。从行政诉讼法第25条第4款的规定可以看出,检察机关在诉前程序中的法律监督主要是通过向行政机关发出检察建议的方式督促行政机关自我纠正违法行为或不作为,以及时有效地保护国家利益和社会公共利益。从各地实践来看,这种诉前程序既能发挥检察权对行政权的监督制约,又不至于因检察权的介入而妨害行政权的正当运行。
行政自制理论。行政自制既是现代公共行政的基本要求,也是民主法治社会的重要基石。行政权本质上是一种治理权,包括组织权、指挥权、管理权、监督权等。因此,行政权本身蕴含着监督的职能。当前,以行政机关内部分权为核心的“行政三分制”已经成为行政机关进行自我约束的重要机制。即将行政机关的决策、执行和监督职能适度分离,并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调。以“行政三分制”作为自我控制的权力架构,以行政执法承诺制等作为自我控制的形式要件,以行政问责制等作为自我控制的救济保障,所有这些制度一起构筑起行政机关自我控制系统。如果说检察机关在诉前程序中履行法律监督职责主要是通过外力推动来维护国家利益和社会公共利益,那么依靠行政机关的自我控制和纠正则是一种内部机制。行政机关不仅具有处理问题的专业性与主动性,还具有纠正违法行为的直接强制力,如果行政机关能够自行纠正违法行为或者履行法定职责,那么,国家利益和社会公共利益就能得到及时有效地救济和维护。
司法谦抑理论。司法谦抑的基本含义是:国家司法机关在行使权力时要保持谨慎和克制,尽量避免对公民生活的过度干预以及与其他国家公权力机关尤其是行政机关发生冲突。现代法治理念中的司法谦抑原则主要包括两方面:一是司法机关针对公民权利的谦抑,国家权力存在的正当性基础在于人民权力的让渡和授予,也就是说,行政机关、司法机关权力的行使应当以保障公民权利为依归,否则其就不具有正当性和合法性。这要求行政机关不宜随意介入公民自由领域,司法机关要成为保障公民自由权利、维护社会公平正义的最后一道屏障。二是司法机关针对行政机关的谦抑。即司法机关在行使权力的时候应当秉持谨慎和克制,不能逾越宪法和法律规定的界限,代行行政机关的有关职权。因此,从司法谦抑原则出发,行政公益诉讼中,一方面检察机关应以尊重和保障公民权利为依归,广泛搜集和认真对待来自公民对公益损害的各种举报线索,回应人民群众关切;另一方面,针对行政机关的违法行政或不作为,检察机关首先应是督促行政机关自行纠正,待法定期限已过,行政机关仍然拒不纠正违法行为或不履行法定职责的,检察机关方可依法向法院提起行政公益诉讼。
总之,检察机关启动行政公益诉讼诉前程序具备坚实的理论基础,实践层面也展示出这一中国特色公益诉讼制度的创新优势和强大生命力,未来随着司法体制改革的不断深入和公益诉讼制度的日渐完善,行政公益诉讼诉前程序必将继续发挥其特有功能和实践价值,为维护国家利益和社会公共利益续写新的篇章。
(作者分别为浙江省宁波市鄞州区人民检察院检察长、副检察长)
